Az alkotmányjog
számos olyan szabályozási megoldást ismer, amelyek ezeket a
tendenciákat megelőzhetik, illetve legalább tompíthatják és
lassíthatják – fejtiki véleményét Jakab András, a Salzburgi
Egyetem tanára, a Pázmány Péter Katolikus egyetem tiszteletbeli
kutatója, a Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi
Intézetének külső kutatója az Állam- és Jogtudomány c.
folyóirat 2020/3. számában megjelent terjedelmes tanulmányában, amelynek
címe: Mit tehet az alkotmányjog a demokrácia és a jogállamiság eróziója ellen? A demokrácia és a jogállamiság védelmének elválaszthatatlanságáról.
A hagyományos
alkotmányjogi felfogás szerint – emlékeztet a szerző -
a jogállam a demokráciát védi, amely mechanizmus azonban az ilyen eróziós helyzetekben csak igen korlátozottan működőképes. Részben a viszony épp fordított: a demokratikus váltógazdálkodás biztosítja a jogállamiságot. A jogállamiság védelme az erózióval ezért önmagában, a demokratikus váltógazdálkodás folyamatainak védelme nélkül nem lehetséges.
Az elmúlt évek
során megtapasztalhattuk - ad véleményének hangot a szerző -, hogy a demokrácia és a jogállamiság a
világ számos országában, köztük az Európai Unió több
tagállamában is leépülőben van. Az attól való félelem, hogy
ezek a jelenségek a stabil alkotmányos demokráciákban is
előfordulhatnak, a tudományos és közéleti diskurzusban egyaránt
megjelent.
Ezeket a jelenségeket nevezik „illiberális” fordulatnak, alkotmányosság-tagadó populista visszarendeződésnek, a liberális alkotmányosság hanyatlásának, de-demokratizációnak, a jogállamiság visszaesésének, az alkotmányos normák lebomlásának, a demokrácia és az alkotmányosság eróziójának, a demokrácia visszafejlődésének, a demokrácia pusztulásának és demokratikus dekonszolidációnak. Valamennyi megközelítés közös pontja, hogy a demokrácia és a jogállamiság leépülését „lassú, fokozatos erózióként” írják le (ellentétben a klasszikus szükségállapotok központi témáját adó gyors, puccsszerű, erőszakos hatalomátvételekkel). Az erózióra napjainkban számos példát hozhatunk: Magyarországtól és Lengyelországtól Indonézián és Törökországon át Nicaraguáig, Kolumbiáig, vagy éppen Brazíliáig és Ecuadorig.
(A szerző idézi a demokrácia mérésére szakosodott svéd V-Dem Intézet 2020-as jelentését, ami szerint Magyarország az első EU-tagállam, amely már nem tekinthető demokráciának, lásd V-Dem Democracy Report 2020 (Gothenburg: V-Dem 2020)
Klasszikus katonai puccsok egyre ritkábban fordulnak elő. Nyíltan demokráciaellenes természetüknél fogva az ilyen erőszakos hatalomátvételekre rossz szemmel néznek (és ha mégis nagyritkán előfordulnak, akkor esetenként éppen a demokrácia nevében folyamodnak ehhez, ld. pl. a 2016-os, kudarcba fulladt török puccsot). A diktátor-aspiránsok mindent elkövetnek, hogy elkerüljék ezeket, ehelyett inkább azt a technikát választják, hogy fokozatosan, kis lépésekben bontják le a demokrácia és a jogállamiság garanciáit, ügyelve arra, hogy ne egyszerre hívják ki az ellenállást. Számos metaforát ismerünk e folyamat leírására, kezdve a lassan forralt békától (amelyik azért marad a vízben, mert csak apránként nő a víz hőmérséklete, mire már túl késő volna kiugrania) a báránybőrbe bújt farkasig (ahol az autokrata mindaddig demokratának adja ki magát, amíg már a továbbiakban nem kell alakoskodnia). Ez utóbbira egy ismert példa Erdogan, aki – még Isztambul főpolgármestereként – így fogalmazott: „A demokrácia olyan, mint a villamos. Addig utazol rajta, amíg meg nem érkezel, és aztán kiszállsz.”
A szerző leszögezi: írása demokrácián egy olyan rendszert ért, amelyet az alábbi tulajdonságok
egyszerre jellemeznek:
- néhány éves időszakonként megrendezett, tisztességes és szabad választások,
- általános és egyenlő választójog,
- annak a reális (tényleges és jogi) lehetősége, hogy a hivatalban lévő kormány a választásokon megbukjon,
- a választóknak valódi esélyük és jogszabályban biztosított lehetőségeik vannak arra, hogy információhoz jussanak a kormány teljesítményével kapcsolatban.
A jogállamiság pedig egyszerre jelenti
- mindazt, amit rendszerint formális jogállamisággal szoktak jelölni (így különösen a kiszámíthatóságot, hatékonyságot, világosságot), valamint annak
- materiális elemeit (hatalmi ágak szétválasztása és az alapvető jogok védelme – a jogszabályok szintjén és ténylegesen is).
A fenti
definíciókból világosan kitűnik - hangsúlyozza a szerző -, hogy mindkét fogalomnak
ténybeli és jogi összetevői is vannak. Természetesen a
demokráciát és jogállamiságot nem csak így tudjuk meghatározni;
a fenti munka-definíciók csupán a jelen írásban kifejtendő
érvek kifejtését szolgálják. A jogállamiság és a demokrácia
fogalmáról a viták végeláthatatlanok (amelyek nem témái ennek
az írásnak), és ugyan szakirodalmi konszenzus ezekről a
kérdésekről nincs (és nem is várható), de az itteni
meghatározások egyúttal megfelelnek egyes tipikus, bevett
szakirodalmi megközelítéseknek is (ti. schumpeteri hagyományba
illeszkedő demokrácia-fogalom, materiális jogállam-fogalom).
Írásának fő tézisét ekként fogalmazza meg:
a jogállamiság és a demokrácia nem csupán kiegészítik egymást, és nem csupán közös elemeik vannak (pl. politikai jogok védelme), hanem egyenesen elválaszthatatlanok, olyannyira, hogy a demokrácia védelme a jogállamiság védelme nélkül nem valósulhat meg (és fordítva). Ennek megfelelően a demokrácia, valamint a jogállamiság védelmét szolgáló mechanizmusok hatásai végső soron összefonódnak.
A szerző a továbbiakban
- alapos vizsgálat
tárgyává teszi, hogy miért alakul ki az erózió? (megvizsgálja
ennek multikazualitását és rizikófaktorait, egyebek mellett: a
kitartó és erőteljes társadalmi támogatottság hiánya; a gyenge
vagy negatív gazdasági növekedés (válság); a politikai elit
értékrendjének elszakadása a társadalom egyéb rétegeinek
értékrendszerétől, a jogállamiság és a demokrácia áldásos
hatásait közvetlenül megélt és nagy ellenállóképességet
valamint éles veszélyérzetet önmagában kiépített II.
világháborús generáció kihalása; a politikai elit tagjai
közötti konszenzus is egyre inkább letűnőben van a történelmi
traumákt mindenáron való elkerülése érdekében; paradox módon
az uniós tagság és az abból fakadó folyamatos pénzforrás
lehetősége; a jogállamisági sztenderdek betartására irányuló
nyomás eltűnése, az EU-n belüli ország-elhagyás lehetősége, s
ezzel a kivándorlók által hagyott szellemi, gazdasági demográfiai
űr... )
- feltérképezi a
demokrácia és a jogállam leépítésének tipikus lépéseit (a
jogállamiság és a régi politikai elit elleni populista retorika
kialakítása; a végrehajtó hatalmon belüli központosítás és a
közigazgatás átpolitizálása; a bírói (alkotmánybírói)
felülvizsgálat eltörlése vagy legalábbis korlátozása; a
közéleti viták terének mint a demokrácia ismeretelméleti és
diskurzív alapjának szándékos és tudatos leépítése; az
alkotmányozás folyamata különböző célokat szolgálhat: egy
ilyen eljárás minden esetben egyfajta PR-show is, az új kezdet
jelképe, a régi „korrupt” és „elitista” időszak
lezárásának szimbóluma; a civil szervezetek ellen intézett
támadások; a hatékony politikai verseny kiiktatása vagy
elfojtása; a tudományszabadság, az egyetemek és kutatóintézetek
autonómiájának jelentősen korlátozása.
- módszertani
megfontolásokat összegez annak megválaszolására: mit tehet
mindezek ellen az alkotmányjog?
- áttekinti, milyen
„tippek és trükkök” lehetségesek az alkotmányjog
immunrendszerének erősítésére „autoriter járvány” idején
(a demokratikus úton megválasztott politikus archetípusa, aki aztán
leépíti a demokráciát és a jogállamiságt, az a köztársasági
elnök, akiből diktátor lesz; a legnyilvánvalóbb megelőzési mód
erre a hivatali idő és az újraválaszthatóság korlátozása,
illetve a prezidenciális rendszer elkerülése; a pártok belső
demokráciájának, valamint a politikai pártok finanszírozásának
transzparenciája; a nemzeti és szupranacionális/föderális
szinten meglévő jogi garanciák kombinációja; a szövetségi
államforma kialakítása; többszintű, speciális alkotmányos
rendelkezések (örökkévalósági klauzulák); az arányos
képviseleti rendszerek (ellentétben a többség választási
rendszerekkel); a megfelelő hatáskörökkel felruházott,
szervezetileg és pénzügyileg független igazságszolgáltatási
rendszer (ideértve a rendes bíróságokat és az
alkotmánybíróságokat); a független intézmények (központi
statisztikai hivatalok, szervezetileg független, közvetlen adókból
finanszírozott közszolgálati műsorszolgáltatók, számvevőszékek,
választási bizottságok, versenyhivatalok, korrupcióellenes
ügynökségek, ombudsmanok, köztisztviselői bizottságok)
hálózatának létrehozása,amelyek kölcsönösen ellenőrzik és
védelmezik egymást;
- áttekinti az
alkotmánybíróságok lehetséges tennivalóit (miként reagáljanak
minderre az alkotmánybíróságok, és hogyan tudnák enyhíteni az
eróziós folyamat kockázatait).
Összegzésként a szerző megállapítja:
a demokrácia és a jogállamiság kölcsönösen feltételezik egymást. A demokrácia és jogállamiság kapcsolata olyan, mint egy (jó) házasság: bár a felek között akadnak strukturális konfliktusok, egymás nélkül aligha tudnak meglenni – mutat rá a szerző. Együtt virágoznak, ha pedig elbuknak: együtt buknak el. Bármilyen ezzel ellentétes példa, mely azt mutatná, hogy a jogállamiság demokrácia nélkül is lehetséges (pl. Szingapúr), valójában nem meggyőző: ha alaposabban megvizsgáljuk, észre fogjuk venni, hogy ezek a rendszerek nem teljesítik a jogállamiság általunk elvárt mércéit – vélekedik, kutatói munkájának eredményeit összegezve.
Alapelvként szögezi le:
a jogállamiság és különösen egyes politikai alapjogok a demokratikus folyamatok előfeltételei. Szólásszabadság vagy a választójog jogi garanciái és tényleges érvényesülése hiányában lehet ugyan néhány évente a választópolgárokat „választásokon” szavaztatni, de attól a rezsim még nem lesz demokratikus (a szocializmus idején is voltak ilyen „választások” a szovjet befolyási övezetben Kelet- és Közép-Európában). Azonban a fentiek tükrében egy másik, gyakran elfeledett okozati összefüggést is érdemes szem előtt tartani – hívja fel a figyelmet -: a jogállamiság önmaga is a demokratikus váltógazdálkodás terméke, ha ugyanis a kormányzó pártok nem tartanak attól, hogy kiszavazzák őket a hatalomból, és hirtelen ellenzékbe kerülnek, elkerülhetetlen, hogy egyre kevésbé tartsák tiszteletben a hatalommegosztás elvét (különösen a bírói függetlenséget) és az alapvető jogokat.
Így bár
a jogállamiság önmagában nem tudja megóvni a demokráciát – mutat rá a lehetséges következményekre a szerző -, a jól kialakított alkotmányos rendelkezések hasznosak lehetnek az erózió elleni küzdelemben, más egyéb társadalmi és politikai tényezőkkel együtt. Végső soron (hatékony külső nyomás hiányában) minden politikai közösségnek a társadalom és a politikusok szintjén is, a politikai folyamatban megőrzendő a demokrácia és a jogállamiság irányába elkötelezett politikai erkölcsre van szüksége
- összegzi álláspontját a tanulmány
szerzője, Jakab András.
A tanulmány teljes terjedelmében ide kattintva olvasható.
