Az ügyvédekkel szembeni mely fegyelmi eljárásra alkalmazandó a szolgáltatási irányelv?

A nemzeti bíróság szükség esetén köteles figyelmen kívül hagyni a hatáskört megállapító nemzeti rendelkezéseket és a felsőbb szintű bíróság határozatait, ha azokat az uniós joggal és különösen a bírói függetlenség elvével összeegyeztethetetlennek tekinti.

2017 júliusában a Prokurator Krajowy – Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego (főállamügyész – a legfőbb ügyész első helyettese, a továbbiakban: főállamügyész) azt kérte a Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawiétól (a varsói ügyvédi kamara fegyelmi megbízottja; a továbbiakban: fegyelmi megbízott), hogy indítson fegyelmi eljárást az Európai Tanács korábbi elnöke, Donald Tusk ügyvédje ellen. A főállamügyész szerint ezen ügyvédnek az ügyfele bűncselekmény elkövetésével való vádolhatóságára vonatkozóan a nyilvánosság előtt tett nyilatkozatai jogellenes fenyegetésnek és fegyelmi vétségnek minősülnek. A fegyelmi megbízott két eljárásban megtagadta az ilyen eljárás megindítását, illetve úgy döntött, hogy megszünteti azt. A Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (a varsói ügyvédi kamara fegyelmi bírósága) a főállamügyész, illetve az igazságügyi miniszter fellebbezése nyomán két alkalommal is hatályon kívül helyezte e határozatokat, és az ügyet visszautalta a fegyelmi megbízott elé.

Ezen eljárás harmadik „körének” keretében, amelyben a varsói ügyvédi kamara fegyelmi bírósága (a továbbiakban: fegyelmi bíróság) a fegyelmi megbízott azon határozatát vizsgálja, amellyel a főállamügyész és az igazságügyi miniszter által ismételten benyújtott fellebbezést követően újból megszüntette az ezen ügyvédre vonatkozó fegyelmi vizsgálatot, a fenti bíróság arra kíván választ kapni, hogy a 2006/123/EK irányelv (a továbbiakban: szolgáltatási irányelv) és az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 47. cikke alkalmazandó-e az előtte folyamatban lévő fegyelmi eljárásban.

Ma ismertetett indítványában Michal Bobek főtanácsnok elsőként azt vizsgálja, hogy a fegyelmi bíróság az EUMSZ 267. cikk szerinti „bíróságnak” tekintendő-e. Emlékeztet arra, hogy annak értékeléséhez, hogy az előzetes döntéshozatalt kezdeményező szerv az EUMSZ 267. cikk szerinti „bíróság” jellemzőivel rendelkezik-e, a Bíróság a következő tényezőket veszi figyelembe: a szerv jogszabály alapján jött-e létre, állandó jelleggel működik-e, hatásköre kötelező jellegű-e, az eljárása kontradiktórius jellegű-e, jogszabályokat alkalmaz-e, valamint hogy független-e. A főtanácsnok hangsúlyozza, hogy a fegyelmi bíróság az ügyvédekről szóló lengyel törvény alapján jött létre; állandó jelleggel működik; az ügyvédekről szóló törvényben és a büntetőeljárásról szóló törvényben előírt eljárási szabályokat alkalmazza; határozatai kötelező erejűek és végrehajthatók. Továbbá a fegyelmi bíróság láthatóan a nemzeti jog által ráruházott kötelező jellegű hatáskörrel rendelkezik a fegyelmi jogviták elbírálására. Ráadásul nem kétséges, hogy az alapeljárásban szereplő jogvita kontradiktóriusnak minősül. Hasonlóképpen, láthatóan nem állapítható meg a fegyelmi bíróság (külső vagy belső) függetlenségének hiánya, amelyre tekintettel nem fordulhatna előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel a Bírósághoz. Következésképpen a kérdést előterjesztő bíróság az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „bíróságnak” minősül.

A főtanácsnok ezt követően azt vizsgálja, hogy a szolgáltatási irányelv alkalmazandó-e a valamely ügyvéd fegyelmi felelősségének megállapítására irányuló eljárásra, és arra a következtetésre jut, hogy alkalmazandó. Ahogyan a hivatás gyakorlásának engedélyezéséhez szükséges ügyvédi kamarai nyilvántartásba vétel az említett irányelv értelmében vett engedélyezési rendszernek minősül, úgy a fegyelmi eljárás is ilyen engedélyezési rendszer részét képezi. Hangsúlyozza, hogy a jogi tanácsadás nyújtása az irányelv hatálya alá tartozik. A jogi képviselet ugyanis kétségkívül egy sajátos típusú szolgáltatás, amelyet az igazságszolgáltatás megfelelő működésének jelentősége okán egy szigorúan szabályozott, különös deontológiai szabályok alá tartozó hivatás gyakorlói nyújtanak. Bár a jogi képviseletre különös szabályok vonatkoznak, ez nem változtat azon, hogy, e szolgáltatás a szolgáltatási irányelv hatálya alá tartozik. Következésképpen, a bejegyzett ügyvéd elleni fegyelmi eljárás is az adott rendszer részét képezi, mivel az ilyen eljárás eredményeképpen az ügyvédet felfüggeszthetik, kizárhatják, vagy 10 évre megakadályozhatják abban, hogy újbóli bejegyzését kérelmezze. Az ilyen intézkedések a szolgáltatási irányelv 10. cikke (6) bekezdésének alkalmazásában az engedély visszavonásának minősülnek. Továbbá, ameddig a szolgáltatási irányelv alkalmazandó, addig főszabály szerint a Charta rendelkezéseit – köztük annak 47. cikkét is – alkalmazni kell az adott ügyre. Ez azt jelenti, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak alkalmaznia kell a Charta 47. cikkét az előtte folyó eljárásban.

Bobek főtanácsnok a továbbiakban a nemzeti bíróságoknak az uniós jognak való megfelelés biztosítására vonatkozó hatáskörét vizsgálja, és megjegyzi, hogy a korábbi ítélkezési gyakorlattól való eltérést követően a legfelsőbb bíróság fegyelmi tanácsa ténylegesen felülvizsgálati kérelem előterjesztésére vonatkozó jogot biztosított a legfőbb ügyész/igazságügyi miniszter számára, valamint – közvetetten – felhatalmazta saját magát arra, hogy elbírálja a fegyelmi megbízott fegyelmi eljárást megszüntető határozatával szemben benyújtott ilyen felülvizsgálati kérelmeket. A fegyelmi eljárás megindítását elutasító határozatokkal szemben rendszeresen vagy ismétlődő jelleggel benyújtott felülvizsgálati kérelmek révén az igazságügyi miniszter/legfőbb ügyész (vagy az utasításai szerint eljáró nemzeti ügyész) képes lehet hatékonyan szorgalmazni a fegyelmi eljárás megindítását, vagy az eljárásnak az ügyvédi kamara bizonyos tagjaival szembeni (akár a végtelenségig tartó) folytatását. Az ilyen felülvizsgálati kérelmek végül olyan szerv elé kerülnek, amelyről korábban megállapították, hogy pontosan azért nem tekinthető függetlennek, mert a végrehajtó hatalom és különösen az igazságügyi miniszter jogtalan befolyást gyakorolt annak összetételére.

A főtanácsnok felidézi, hogy az uniós joggal összeegyeztethetetlen minden olyan nemzeti jogi rendelkezés, illetve minden olyan jogalkotási, közigazgatási, vagy bírósági gyakorlat, amely csökkentheti az uniós jog hatékonyságát. A fegyelmi bíróság vagy úgy dönt, hogy a nemzeti szabályokat az uniós joggal összhangban értelmezi, vagy szükség esetén eltekint a megfelelés biztosítását akadályozó nemzeti rendelkezések alkalmazásától. Hasonlóképpen, a felsőbb szintű bíróságok jogi véleményeit és ítéleteit illetően elmondható, hogy a nemzeti bíróságnak szükség esetén figyelmen kívül kell hagynia a felsőbb szintű bíróság határozatait, ha úgy ítéli meg, hogy azok nem felelnek meg az uniós jognak. Maga a varsói ügyvédi kamara fegyelmi bírósága azonban nem tartózkodhat a jelenleg előtte folyó jogvita vizsgálatától annak érdekében, hogy megakadályozza a felülvizsgálati kérelemnek a legfelsőbb bíróság fegyelmi tanácsához történő későbbi esetleges benyújtását. Még ha a bírósági hierarchia „következő szintje” többé nem is felel meg a hatékony jogorvoslathoz való jog követelményének, a Charta 47. cikke nemigen értelmezhető úgy, mint amely az alsóbb szinten dominóhatással rendelkezik, és így megakadályozza, hogy ezen a szinten bármilyen határozat szülessen.

Végül a főtanácsnok elismeri, hogy az előzetes döntéshozatali eljárások valószínűleg nem a legideálisabb eszközök a tagállamokban felmerülő, lényegében rendellenes helyzetek megoldása szempontjából, amelyek keretében a jogi eljárások és a tisztességes eljárás rendes szabályai láthatóan kezdenek meggyengülni. A kötelezettségszegési keresetek alkalmasabb jogorvoslatot jelentenek az intézményi patthelyzetek olyan esetben történő megoldása érdekében, amelyben egy vagy több szereplő nem hajlandó eleget tenni a Bíróság határozatainak.